Mirage 2020-1

Les règles d’embargo s’inscrivent dans l’ordre public international. Cass. civ. 1^re, 15 janv. 2020, n° 18-18.088, Ministère de la justice de la République d’Irak c. Finmeccanica

Les contrats de vente d’armes constituent un élément majeur des échanges économiques, qu’on le loue ou non, et une question de souveraineté essentielle, à la fois pour le vendeur et pour l’acheteur.

Ces ventes d’armes peuvent s’inscrire dans le cadre de relations ordinaires de coopération  militaire, mais aussi dans des conditions plus conflictuelles, lorsqu’elles s’inscrivent dans des relations plus complexes, notamment avec des Etats à réputation discutée.

Tel était le cas de cet arrêt, concernant des ventes de bateaux de guerre, de missiles et de munitions par la société italienne Finmeccanica, devenue Fincantieri et la République d’Irak, réalisée en 1980, alors qu’un litige, soumis à arbitrage, naissait après l’invasion du Koweit par l’Irak, en 1990 et les processus d’embargos des Nations-Unies, relayés par la CEE. En substance, la question posée à la Cour de cassation, alors que la sentence avait considéré les demandes irrecevables en raison de la permanence des mesures d’embargo, et que la Cour d’appel de paris n’avait pas reçu l’action en annulation engagée par les autorités irakiennes (Paris, 16 janv. 2018, n° 16/05996, D. 2018. 2448, obs. T. Clay) était de savoir si l’irrecevabilité des demandes irakiennes prononcée par la sentence arbitrage, en raison des mesures d’embargo, et de leur persistance, était, ou non, contraire à l’ordre public international en tant qu’elle provoquait un déni de justice, en considérant d’une part que le champ d’application des règles imposant l’embargo impliquait un tel rejet des demandes et qu’aucun déni de justice, par refus d’accès à un juge, ne pouvait être envisagé, puisque le demandeur avait, même vainement, pu présenter ses demandes au tribunal arbitral constitué dans les conditions posées par la convention d’arbitrage de sorte que l’arrêt d’appel, pas plus que la sentence, n’étaient contraires à l’ordre public international ni entachés d’un déni de justice.

Les deux aspects de l’ordre public international sont ici en jeu et présentés de manière intriquée, d’une part l’ordre public international de fond, à travers la question de savoir si l’appréciation des règles d’embargo relève d’ordre public international et donc si une appréciation stricte de ces règles peut être considérée comme une violation de cet ordre public international, mais également l’ordre public international procédural, si la décision arbitrale prononçant l’irrecevabilité de la demande, sur le premier fondement, réalise un déni de justice.

Sur le premier point, il nous semble que la question du respect des règles d’embargo participe indubitablement de l’ordre public international, au même titre que le respect des règles anticorruption, anti-blanchiment, etc., ne serait-ce qu’en raison de la présence, majeure, de ces règles, dans le droit américain, avec, d’ailleurs, un effet extraterritorial dont la banque BNPParibas a fait douloureusement les frais. Autre est la question de savoir si l’appréciation, très stricte, qu’en a fait le tribunal arbitral, rejoint par la Cour d’appel de Paris, constitue une violation de l’ordre public international. Nous ne le pensons pas, et l’arrêt de la Cour d’appel, comme celui de la Cour de cassation rejoint la nouvelle donne jurisprudentielle imposée depuis 2014, visant, au contraire, à un renforcement du contrôle, qui se présente à travers l’abandon du critère de la violation « manifeste », qui « saute aux yeux », et qui faisait couler tant d’encre depuis l’arrêt Thales de 2004. Quand bien même la solution consiste ici à valider une sentence, c’est bien dans le même mouvement qu’elles s’inscrivent, en rendant hommage à la sévérité des arbitres dans leur appréciation.

L’ARRÊT

Présentation de l’arrêt

 Les faits

– Le 2 août 1980, le ministère irakien de la Défense a conclu avec la société italienne Cantieri Navali Riuniti (devenue Fincantieri), plusieurs contrats portant sur la livraison de navires de guerre, la fourniture de pièces de rechange, la formation de ses personnels, ainsi que sur des prestations d’ingéniérie et d’assistance technique pour la construction d’un chantier naval ;

– le même jour, ce ministère a conclu avec la société italienne Oto Melara (devenue Finmeccanica), une convention distincte portant sur la livraison de missiles et de munitions destinés aux navires commandés

– chaque contrat comportait une clause d’arbitrage renvoyant au règlement d’arbitrage de la Chambre de commerce internationale ;

– à la suite de l’invasion du Koweït par les troupes irakiennes, le 2 août 1990, le Conseil de Sécurité des Nations Unies a, par une résolution 661 (1990) du 6 août 1990, enjoint aux Etats membres de prendre toutes mesures à l’effet de cesser toutes relations commerciales et financières de leurs nationaux avec l’Irak et ceci « nonobstant tout contrat passé ou toute licence accordée avant la date de la présente résolution »

– par la résolution 687 du 3 avril 1991, il a été décidé, dans son ’article 29, « que tous les Etats, y compris l’Irak, prendront les mesures nécessaires pour qu’il ne puisse être fait droit à aucune réclamation présentée par les pouvoirs publics irakiens, par toute personne physique ou morale en Irak ou par des tiers agissant par son intermédiaire ou pour son compte et se rapportant à un contrat ou à une opération dont l’exécution aurait été affectée du fait des mesures décidées par le Conseil de Sécurité dans sa résolution 661 (1990) et ses résolutions annexes”

– cet embargo a été mis en œuvre au sein de la CEE par le règlement CEE n° 3541/92 du Conseil du 7 décembre 1992. Son article 2.1 « interdit de faire droit ou de prendre toute disposition tendant à faire droit à une demande présentée par toute personne physique ou morale en Irak, résultant de ou liée à un contrat ou à une opération dont l’exécution a été affectée directement ou indirectement, en totalité ou en partie, par les mesures décidées conformément à la résolution 661 (1990) du Conseil de sécurité des Nations Unies et à ses résolutions connexes ».

Son article 3 de ce texte exclut du champ d’application de l’article 2, « les demandes relatives aux contrats ou opérations, à l’exception de toute garantie ou contre-garantie financière, pour lesquelles les personnes physiques ou morales visées à l’article 2 font la preuve devant une juridiction d’un Etat membre que la demande a été acceptée par les parties antérieurement aux mesures décidées conformément à la résolution 661 (1990) du Conseil de Sécurité des Nations Unies et à ses résolutions connexes, et que ces mesures n’ont pas eu d’incidence sur l’existence ou le contenu de la demande ».

Le Règlement ne contient pas de « clause d‘expiration »

– la résolution 1483/2003 du Conseil de Sécurité de l’ONU du 22 mai 2003 a levé les interdictions de commerce avec l’Irak, à l’exception des ventes d’armes ou de matériel connexe

– le considérant 16 du règlement (CEE) du Conseil n° 1210/2003 confirmait que le règlement n°3541/92 ne contient pas de clause d’expiration.

– un litige est né ayant opposé les parties à la suite des mesures d’embargo consécutives à l’invasion du Koweït par l’Irak, décidées par le Conseil de sécurité des Nations Unies.

– le ministère irakien de la Justice a mis en œuvre la convention d’arbitrage

– une sentence préliminaire rendue à Paris le 18 juin 2006 par le tribunal arbitral a déclaré irrecevables les demandes du ministère de la Justice d’Irak

– une sentence finale, a statué, le 5 février 2007, sur la liquidation des frais ;

– Le ministère irakien de la Justice a engagé une action en annulation contre la sentence,

– La Cour d’appel a, le 16 janvier 2018, écarté le recours.

– Le ministère irakien de la Justice a engagé un pourvoi en cassation fondé sur le fait que la demande aurait dû être recevable, au nom de l’ordre public international français et du déni de justice qui résulte de la sentence, dans la mesure où le ministère irakien n’a pu faire valoir ses demandes, de sorte que son « droit au juge » a été violé en étant privé de l’exercice de ce droit par l’impossibilité de voir examiner ses demandes.

– La première chambre civile de la Cour de cassation rejette le pourvoi car « l’arrêt rappelle, d’abord, qu’à la suite de l’invasion du Koweït par les troupes de l’Etat irakien, le Conseil de Sécurité des Nations Unies a, par une résolution 661 (1990) du 6 août 1990, enjoint aux Etats membres de prendre toutes mesures à l’effet de cesser toutes relations commerciales et financières de leurs nationaux avec l’Irak et ceci “nonobstant tout contrat passé ou toute licence accordée avant la date de la présente résolution” et que, par la résolution 687 du 3 avril 1991, il a été prescrit, à l’article 29, “que tous les Etats, y compris l’Irak, prendront les mesures nécessaires pour qu’il ne puisse être fait droit à aucune réclamation présentée par les pouvoirs publics irakiens, par toute personne physique ou morale en Irak ou par des tiers agissant par son intermédiaire ou pour son compte et se rapportant à un contrat ou à une opération dont l’exécution aurait été affectée du fait des mesures décidées par le Conseil de Sécurité dans sa résolution 661 (1990) et ses résolutions annexes” ; qu’il énonce, ensuite, que cet embargo a été mis en oeuvre au sein de la Communauté économique européenne par le règlement CEE n° 3541/92 du Conseil du 7 décembre 1992, dont l’article 2.1 “interdit de faire droit ou de prendre toute disposition tendant à faire droit à une demande présentée par toute personne physique ou morale en Irak, résultant de ou liée à un contrat ou à une opération dont l’exécution a été affectée directement ou indirectement, en totalité ou en partie, par les mesures décidées conformément à la résolution 661 (1990) du Conseil de sécurité des Nations Unies et à ses résolutions connexes” et que l’article 3 de ce texte exclut du champ d’application de l’article 2, “les demandes relatives aux contrats ou opérations, à l’exception de toute garantie ou contre-garantie financière, pour lesquelles les personnes physiques ou morales visées à l’article 2 font la preuve devant une juridiction d’un Etat membre que la demande a été acceptée par les parties antérieurement aux mesures décidées conformément à la résolution 661 (1990) du Conseil de Sécurité des Nations Unies et à ses résolutions connexes, et que ces mesures n’ont pas eu d’incidence sur l’existence ou le contenu de la demande” ; qu’il relève, enfin, que le tribunal arbitral a retenu qu’il résultait du rapprochement des articles 2 et 3 du règlement précité, que les seules demandes qui auraient pu être exemptées de l’interdiction étaient celles qui auraient été acceptées avant la mise en place de l’embargo, ce qui ne correspondait pas au cas d’espèce, qu’il a observé que, si la résolution 1483/2003 du Conseil de Sécurité de l’ONU du 22 mai 2003 avait levé les interdictions de commerce avec l’Irak, c’était à l’exception des ventes d’armes ou de matériel connexe, que le règlement 3541/1992 ne contenait pas de clause d’expiration et n’avait pas été expressément abrogé, de sorte qu’il demeurait en vigueur, ce que confirmait le considérant 16 du règlement (CEE) du Conseil n° 1210/2003, et qu’il en a déduit que les exportateurs qui avaient respecté les sanctions de l’ONU pendant l’embargo, devaient être protégés par les mêmes règles ultérieurement et que les prétentions de l’Etat irakien étaient comprises dans le champ d’application des dispositions interdisant d’accueillir les demandes liées à un contrat dont l’exécution avait été affectée directement ou indirectement, en totalité ou en partie, par les mesures d’embargo » et parce que « l’arrêt retient que la République d’Irak a été mise en mesure de discuter la portée des sanctions adoptées par le Conseil de Sécurité des Nations Unies et du règlement communautaire pris pour leur application », de sorte que « la solution donnée au litige par le tribunal arbitral n’était pas contraire à l’ordre public international et n’avait consacré aucun déni de justice ».

 

L’arrêt

Cass. civ. 1^ère, 15 janvier 2020, n° 18-18088

LA COUR (…)

Sur le moyen unique :

Attendu, selon l’arrêt attaqué (Paris, 16 janvier 2018), que, le 2 août 1980, le ministère irakien de la Défense a conclu avec la société italienne Cantieri Navali Riuniti (devenue Fincantieri), plusieurs contrats portant sur la livraison de navires de guerre, la fourniture de pièces de rechange, la formation de ses personnels, ainsi que sur des prestations d’ingéniérie et d’assistance technique pour la construction d’un chantier naval ; que le même jour, ce ministère a conclu avec la société italienne Oto Melara (devenue Finmeccanica), une convention distincte portant sur la livraison de missiles et de munitions destinés aux navires commandés ; que chacune de ces conventions comportait une clause d’arbitrage sous l’égide de la Chambre de commerce internationale ; qu’un différend ayant opposé les parties à la suite des mesures d’embargo consécutives à l’invasion du Koweït par l’Irak, décidées par le Conseil de sécurité des Nations Unies, le ministère irakien de la Justice a mis en oeuvre la clause d’arbitrage ; que, par une sentence préliminaire rendue à Paris le 18 juin 2006, le tribunal arbitral a déclaré irrecevables les demandes du ministère de la Justice d’Irak, puis par une sentence finale, a statué, le 5 février 2007, sur la liquidation des frais ;

Attendu que le ministère irakien de la Justice fait grief à l’arrêt de rejeter le recours en annulation de la sentence préliminaire et de la sentence définitive, alors selon, le moyen:

1°/ que le juge de l’annulation est juge de la sentence pour admettre ou refuser son insertion dans l’ordre juridique français et non juge de l’affaire pour laquelle les parties ont conclu une convention d’arbitrage ; que s’agissant de la violation de l’ordre public international, seule la reconnaissance ou l’exécution de la sentence est examinée par le juge de l’annulation au regard de la compatibilité de sa solution avec cet ordre public ; qu’en retenant que « la sentence qui, après que la République d’Irak a été mise en mesure de discuter de la portée des sanctions adoptées par le Conseil de Sécurité des Nations Unies et d’un règlement communautaire pris pour leur application, déclare ses prétentions irrecevables comme comprises dans le champ d’application de dispositions interdisant d’accueillir les demandes liées à un contrat dont l’exécution avait été affectée directement ou indirectement, en totalité ou en partie, par les mesures d’embargo, n’est pas entachée de déni de justice et ne comporte aucune violation manifeste, effective et concrète de l’ordre public international », la cour d’appel s’est prononcée par des motifs tirés de l’appréciation que les arbitres ont faite des droits des parties au regard des dispositions d’ordre public invoquées, quand elle aurait dû se prononcer sur les effets de la solution donnée au litige, de sorte qu’en statuant ainsi, sans rechercher si la reconnaissance ou l’exécution de la sentence en France ne heurtait pas l’ordre public international français, la cour d’appel a privé sa décision de base légale au regard de l’article 1520.5° du code de procédure civile ;

2°/ que la sentence arbitrale rendue en France en matière d’arbitrage international peut être annulée lorsque sa reconnaissance ou son exécution est contraire à l’ordre public international ; que l’ordre public international français, lequel consacre le droit au juge, s’oppose à ce que l’État irakien soit privé du droit de former une réclamation dont la cause est antérieure aux mesures décidées en vertu de la résolution n° 661 et des résolutions connexes du Conseil de sécurité des Nations Unies ou des règlements communautaires n° 2340-90 du 8 août 1990 et n° 3155-90 du 29 octobre 1990, dès lors que ces mesures n’ont pas eu d’incidence sur l’existence ou le contenu de la réclamation ; qu’en statuant comme elle l’a fait, sans rechercher, comme il le lui était demandé, si l’État irakien n’avait pas été privé du droit d’accéder à un juge pour porter une réclamation qui concernait un défaut d’exécution antérieur aux mesures d’embargo et qui n’avait pas été affectée, dans son existence ou dans son contenu, par ces mesures, la cour d’appel a privé sa décision de base légale au regard de l’article 1520.5° du code de procédure civile ;

Mais attendu, en premier lieu, que l’arrêt rappelle, d’abord, qu’à la suite de l’invasion du Koweït par les troupes de l’Etat irakien, le Conseil de Sécurité des Nations Unies a, par une résolution 661 (1990) du 6 août 1990, enjoint aux Etats membres de prendre toutes mesures à l’effet de cesser toutes relations commerciales et financières de leurs nationaux avec l’Irak et ceci “nonobstant tout contrat passé ou toute licence accordée avant la date de la présente résolution” et que, par la résolution 687 du 3 avril 1991, il a été prescrit, à l’article 29, “que tous les Etats, y compris l’Irak, prendront les mesures nécessaires pour qu’il ne puisse être fait droit à aucune réclamation présentée par les pouvoirs publics irakiens, par toute personne physique ou morale en Irak ou par des tiers agissant par son intermédiaire ou pour son compte et se rapportant à un contrat ou à une opération dont l’exécution aurait été affectée du fait des mesures décidées par le Conseil de Sécurité dans sa résolution 661 (1990) et ses résolutions annexes” ; qu’il énonce, ensuite, que cet embargo a été mis en oeuvre au sein de la Communauté économique européenne par le règlement CEE n° 3541/92 du Conseil du 7 décembre 1992, dont l’article 2.1 “interdit de faire droit ou de prendre toute disposition tendant à faire droit à une demande présentée par toute personne physique ou morale en Irak, résultant de ou liée à un contrat ou à une opération dont l’exécution a été affectée directement ou indirectement, en totalité ou en partie, par les mesures décidées conformément à la résolution 661 (1990) du Conseil de sécurité des Nations Unies et à ses résolutions connexes” et que l’article 3 de ce texte exclut du champ d’application de l’article 2, “les demandes relatives aux contrats ou opérations, à l’exception de toute garantie ou contre-garantie financière, pour lesquelles les personnes physiques ou morales visées à l’article 2 font la preuve devant une juridiction d’un Etat membre que la demande a été acceptée par les parties antérieurement aux mesures décidées conformément à la résolution 661 (1990) du Conseil de Sécurité des Nations Unies et à ses résolutions connexes, et que ces mesures n’ont pas eu d’incidence sur l’existence ou le contenu de la demande” ; qu’il relève, enfin, que le tribunal arbitral a retenu qu’il résultait du rapprochement des articles 2 et 3 du règlement précité, que les seules demandes qui auraient pu être exemptées de l’interdiction étaient celles qui auraient été acceptées avant la mise en place de l’embargo, ce qui ne correspondait pas au cas d’espèce, qu’il a observé que, si la résolution 1483/2003 du Conseil de Sécurité de l’ONU du 22 mai 2003 avait levé les interdictions de commerce avec l’Irak, c’était à l’exception des ventes d’armes ou de matériel connexe, que le règlement 3541/1992 ne contenait pas de clause d’expiration et n’avait pas été expressément abrogé, de sorte qu’il demeurait en vigueur, ce que confirmait le considérant 16 du règlement (CEE) du Conseil n° 1210/2003, et qu’il en a déduit que les exportateurs qui avaient respecté les sanctions de l’ONU pendant l’embargo, devaient être protégés par les mêmes règles ultérieurement et que les prétentions de l’Etat irakien étaient comprises dans le champ d’application des dispositions interdisant d’accueillir les demandes liées à un contrat dont l’exécution avait été affectée directement ou indirectement, en totalité ou en partie, par les mesures d’embargo ;

Attendu, en second lieu, que l’arrêt retient que la République d’Irak a été mise en mesure de discuter la portée des sanctions adoptées par le Conseil de Sécurité des Nations Unies et du règlement communautaire pris pour leur application ;

Attendu qu’en l’état de ces énonciations et appréciations faisant ressortir que la solution donnée au litige par le tribunal arbitral n’était pas contraire à l’ordre public international et n’avait consacré aucun déni de justice, la cour d’appel, qui a effectué les recherches prétendument omises, a légalement justifié sa décision ;

PAR CES MOTIFS :

REJETTE le pourvoi ;

Condamne le Legal Department du ministère de la Justice de la République d’Irak aux dépens ;

Vu l’article 700 du code de procédure civile, rejette sa demande et le condamne à payer aux sociétés Fincantieri et Finmeccanica la somme globale de 3 000 euros ;

Ainsi fait et jugé par la Cour de cassation, première chambre civile, et prononcé par le président en son audience publique du quinze janvier deux mille vingt.

D. Mainguy