Souveraineté alimentaire, agriculture, droit de la concurrence et lois Egalim : point de vue
1. La crise du monde agricole en France, qui entre en résonance avec d’autres mouvements européens, fait remonter à la surface de la connaissance des difficultés une multitude de sujets plus ou moins concordants. S’y joignent, en effet, des règles techniques, celles issues des différentes lois Egalim depuis 2018 qui avaient, précisément, pour objet, sinon pour effet, d’assurer un équilibre entre fournisseurs et distributeurs en matière de produits alimentaires et agricoles(sans les agriculteurs donc), des objectifs européens dont le développement d’accords de libre échanges avec le continent américains et, ce faisant, des questions géopolitiques voire géostratégiques, économiques et environnementales, nutritionnelles, de « bien-être », de développement, etc., sans craindre certaines formes de paradoxes axiologiques.
Tenons pour acquis le fait que l’Europe, dont la France, souhaitent parvenir à l’achèvement des traités de libre-échange avec le continent américain et que, en même temps, il convient d’assurer une forme élaborée de transition écologique, et assurer une version minimaliste de protection de l’activité des agriculteurs français et européens. L’ensemble suppose peut-être – et c’est en cela que c’est un simple point de vue, d’ailleurs rapide – une considération en focale, partant de considération géopolitique, puis redescendre jusqu’aux logiques internes, celles des lois Egalim, qui sont largement présentes dans le débat.
2. Point de vue géostratégique et géopolitique : la « Pax Atlantica ». L’océan Atlantique est certainement, pour le « bloc occidental », la dernière « mer libre ». En effet, la Méditerranée, la Mer Noire, la Mer Rouge, le Golfe Persique, l’Océan Indien, la Mer de Chine, voire l’Océan Pacifique Occidental, leurs détroits, leurs voisins, ne sont plus des voies commerciales sures, pour mille raisons : guerres actuelles, guerres larvées, voisinage imprévisible, guerres ou menaces de guerre latentes, etc. En revanche, l’Océan atlantique constitue un « lac (est)américano-(ouest)européen » garanti et ce depuis plus de cent ans. Pendant la Première guerre mondiale, les Etats-Unis sont parvenus à garantir la liaison de matériels à la France et la Grande-Bretagne, et, à nouveau, durant la Seconde guerre mondiale, malgré les efforts sous-marins allemands démesurés et grâce à la neutralité active ou bienveillante des Etats atlantiques sud-américains. Depuis la fin de la Guerre froide, la pacification de l’Amérique latine, sauf exceptions, est assurée et, mieux même, l’Amérique latine a, dès le début des années 1990, été le premier continent sans arme nucléaire, l’Argentine et le Brésil ayant renoncé aux développements de leurs programmes nucléaires militaires. Si on admet donc que les objectifs lointains des relations internationales reposent sur la garantie de voies commerciales sures, alors, les relations entre le continent européen, désormais unifié, et le continent américain est une promesse de voies commerciales paisibles. Par ailleurs, un continent sud-américain pacifié, globalement acquis aux normes démocratiques et libérales, Cuba étant neutralisé, gagné aux valeurs occidentales, mais toujours en proie à une instabilité économique qui le casse dans la catégorie des pays du Sud global, des BRICS, des pays de l’ex-MNA, etc., bref et sans les insulter, des pays en voie de développement : les pays occidentaux sont parvenus à industrialiser les pays de l’Asie du Sud-Est désormais instables ou imprévisibles, l’expérience pourrait être répétée en Amérique du Sud, sur les rives de l’Océan atlantique. C’est ainsi que pourrait s’expliquer l’accélération de la négociation de traités de libre-échange entre l’UE et les pays de l’Amérique du Sud.
3. Nous pourrions donc assister donc à l’achèvement de ce mouvement de transformation des relations commerciales internationales par la voie de traités de libre-échange entre le continent américain et l’Union européenne, commencé avec le CETA, le TAFTA n’aurait eu que pour intérêt de disposer d’une instance de règlement des litiges d’investissement, le traité avec le Mercosur, mais pas « en l’état », et avec d’autres qui n’en sont pas membres, dont le Chili.
Le bilan de la promotion d’une Pax Atlantica, est, d’un point géopolitique et géostratégique, excellent, pour tous ses acteurs, même s’il traduit un rétrécissement considérable du monde et de la globalisation rêvée des années 1980-1990. En effet, il assure l’accès à des marchés sûrs et prospères, Amérique du Nord et UE, et le développement de marchés sûrs et prospères en devenir, l’Amérique du Sud, dans un voisinage culturel, linguistique, normatif, etc., parfaitement compatibles. Deuxième avantage, l’amélioration du niveau de vie des sud-américains devrait, mécaniquement, réduire la violence mafieuse endémique qui gangrène une bonne partie de ces pays sur fond de production et trafics de drogue.
4. Le prix à payer est l’abandon des anciens marchés et leurs conséquences probables, et laisse entier le problème géopolitique africain, laissé à lui-même et à quelques sociétés militaires privées, sur fond de croissance démographique incontrôlée, de conséquences du changement climatique, des flux incessants de réfugiés, etc.
5. Point de vue concurrentiel (européen). Les logiques du droit de la concurrence, droit qui n’existe réellement que dans l’UE et l’Amérique du Nord, se fondent, globalement sur « l’intérêt du consommateur », lequel se traduit par la recherche de prix bas pour les consommateurs. Effectivement, la promotion de cette conception du droit de la concurrence a permis l’accès à des produits à très bas prix, dans tous les domaines, pour la plupart des consommateurs européens et américains et, ce faisant, la réalité, ou l’illusion, d’une prospérité globale.
6. L’inconvénient de cette conception monomaniaque du droit de la concurrence est invisible, sauf à terme : la concurrence par les prix, et par les prix les plus bas possibles, aboutit mathématiquement à mettre « en concurrence » les productions nationales européennes et les productions délocalisées, et ce faisant, en une spirale inarrêtable, une vague de délocalisation vers des pays à bas coûts de production, principalement en Asie du Sud-Est. Cette vision unifocale cache cependant le fait que ce ne sont pas que les productions qui sont ainsi délocalisées : sont également délocalisées les conditions de travail, aux « standards » locaux, les pollutions, aux mêmes « standards », etc., au prix d’un montée du chômage, des régions ravagées, des transformations culturelles majeures dans la mesure où la « classe ouvrière » doit alors se transformer, en « employés », principalement dans des activités de commerce ou du tertiaire. La désindustrialisation de l’Union européenne valide donc le projet de croissance par les prix bas, de transition écologique, entamée dès le Sommet de Rio, en 1992. Peu importe alors le dumping social et environnemental promu par les pays de production : les « normes CE », garantissent l’entrée de produits de qualité équivalente à ceux produits dans l’UE (sauf qu’il n’y en a plus, ou presque), ce que l’on appelle « the Brussels effect », une forme d’extraterritorialité des normes UE à l’importation (cf. A. Bradford, The Brussels effect. How the European Union rules the world, Oxford University Press, 2020, M. Cremona et J. Scott (dir.), EU Law Beyond EU Borders. The Extraterritorial Reach of EU Law, OUP 2019).
L’idée (critique) du Brussels effetct repose sur la considération de l’Union européenne comme une « superpuissance normative » capable d’imposer ses standards mondialement, soit de facto, par les logiques de marché imposant aux producteurs de biens et services des États tiers à se conformer spontanément à ces standards pour faciliter l’ écoulement de leurs produits et services dans le marché européen, soit de jure par l’introduction ces standards dans les législations de ces États tiers, ou bien par divers instruments coercitifs, dont les « clauses miroir » dans les traités internationaux ou dans les grands accords commerciaux, imposant le respect des normes de l’UE pour les produits importés, soit par des mesures de protection, par exemple s’agissant de la protection des données personnelles européennes.
7. La position concurrentielle classique est évidement intenable dès lors que les voies commerciales sont bousculées, soit par des acteurs intermédiaires, soit par les pays de production eux-mêmes : la crise du Covid, la guerre en Ukraine révèlent en effet la rupture de l’ordre international par un ensemble dont des pays jusqu’à alors clés, la Chine, la Russie, l’Iran qui cherchent à imposer un ordre international alternatif. S’ensuit un mouvement visant à retrouver une « souveraineté » en matière alimentaire, énergétique, sanitaire, industrielle. Le malentendu dans les pays de l’UE sur cette logique de « souveraineté » repose sans doute sur l’idée, entretenue par le souvenir de ces logiques de souveraineté avant les années 1980, que des usines vont être réinstallées au sein même de l’Union européenne. Or, rien n’est moins certain, notamment dans cette logique atlantique.
8. Il est extrêmement étonnant que le Brussel effect ne soit pas activé en matière agricole : il est évident que le commerce agricole international est une réalité majeure, un outil diplomatique (la « diplomatie des céréales ») et une nécessité, voire un objectif louable. La France exporte des produits alimentaires ou agricole, en importe, de qualité diverse, entre la haute qualité alimentaire et les produits de la « malbouffe », c’est la logique normale des relations commerciales. Ce qui est plus curieux c’est l’acceptation de l’importation de produits agricoles ou de produits alimentaires transformés à partir de produits agricoles dans des conditions de production, sociales, sanitaires ou environnementales, ne respectant pas les standards de production européens, selon les types de produits, ce qui crée, évidement une concurrence déloyale contre laquelle les agriculteurs européens n’ont aucune prise (sauf à aller produire eux-mêmes ailleurs, ce qui n’a beaucoup de sens « agricole », cf. infra, n° 9 s.). Par exemple, le commerce international de produits automobiles manufacturés est très largement impacté par la mondialisation, les délocalisations et les transferts de technologie impliquant une concurrence par des produits fabriqués en Asie du Sud-Est, conduisant, depuis 2024 à compter, dans les catégories de véhicules « polluants » et « malussés » le carbone dépensé pour transporter des véhicules depuis les lieux de production, y compris des véhicules électriques, conduisant certains d’entre eux à subir désormais un malus. Ce qui est donc possible pour certains produits ou services, devrait donc être possible pour les produits agricoles, ne serait-ce que par des « malus », qui sont des formes aimables de taxes à l’importation, sur des produits agricoles produits sans respecter les standards de qualité/normes européens.
9. Point de vue agricole. L’agriculture (dans toutes ses dimensions, y compris la pêche, l’orstreiculture, etc.) est un domaine très particulier. Il est consubstantiel d’une forme d’ultra-localisme, d’attachement à un territoire, un lieu, un paysage, une culture qui se transmet et semble, comme la terre cultivée elle-même, immuable. L’activité agricole est par ailleurs spécifique. Elle s’inscrit dans des logiques extra-commerciales, mais en même temps repose sur une logique sinon capitaliste, du moins patrimoniale : il faut être propriétaire ou preneur à bail rural, acquérir des matériels très onéreux, disposer de débouchés garantis de moyen ou long terme, effectuer des prévisions de production à l’avenant, etc., le tout étant bousculé par les conditions de financement de l’ensemble, l’organisation sous des formes sociétaires originales. Par ailleurs, et un peu à la manière des logiques artisanales ou libérales, l’agriculteur est tout à la fois un travailleur et le « capitaliste » qui profite du travail d’autrui : il existe une forme de fusion entre l’agriculteur, les ouvriers agricoles, la famille (tout français est fils ou petit-fils de paysan dit-on souvent, ce qui est de moins en moins vrai), les saisonniers, les voisins, le clocher, la commune, les ports, les fêtes, l’image de la « campagne », de « l’arrière-pays », de l’air pur, des vacances, une sorte de renvoi à un monde « réel », vivant, intemporel, etc. : une tradition, une culture, un héritage en commun. La territorialisation, la logique de « terroir », assure une forme de conservation, considérée parfois comme anachronique, de ces relations fortes, qui fait d’ailleurs que l’agriculture est le secteur le plus syndiqué (environ 40% des agriculteurs sont syndiqués, mais dans la réalité, 100% des agriculteurs sont réellement ou moralement affiliés à une coordination quelconque).
10. Cette spécificité repose sur une logique animale : l’animal utilisé pour produire, le cheval ou le cheval-vapeur, l’animal comme production agricole, et l’animalité humaine qui doit se nourrir pour survivre. L’augmentation de la population, la consommation, y compris de produits alimentaires, a été la cause et la conséquence du « productivisme » agricole, largement dénoncé depuis comme de nature à épuiser les sols, sources de pollutions majeures aux conséquences parfois visibles, les algues vertes par exemple en Bretagne, et ce faisant, une contestation extra-agricole, extra-rurale même : l’horreur de l’agriculture est une haine de soi-même.
11. Par ailleurs, les logiques de concurrence par les prix conduisent, mécaniquement, à une paupérisation des exploitations agricoles, des délocalisations (mais, sauf exceptions, sans les logiques financières qui feraient que des agriculteurs français choisiraient par eux-mêmes de délocaliser une production dans un ailleurs qu’ils contrôleraient et dont ils profiteraient) avec les mêmes conséquences qu’en matière industrielle : la diminution spectaculaire des exploitations agricoles sinon leurs quasi-disparition parfois, l’augmentation corrélative des surfaces exploitées par fermes subsistantes, la paupérisation du monde agricole, la délocalisation assumée des pollutions dans un ailleurs, où aucune norme n’existe, etc.
La différence avec les délocalisations industrielles est cependant considérable : cette forme de délocalisation est invisible pour le reste de la population qui saisit seulement, si elle y prend garde, que des fermes cessent d’exister, que le « vieux Marcel » est mort et que ses enfants, qu’on ne connaît plus, sont partis, alors que la fermeture d’une usine provoque un choc social majeur et immédiat (traité ou non). Par ailleurs, si les usines sont globalement moches, les territoires agricoles sont beaux précisément parce qu’ils sont travaillés par des agriculteurs raréfiés. En résulte la désertification des territoires ruraux, c’est-à-dire de l’immense majorité du territoire français, les difficultés connues en termes sanitaires, sociaux, scolaires, d’accès au wifi, de transport, etc., mais aussi une transformation culturelle considérable : la République a longtemps été celle des départements, ruraux donc, elle est désormais celle des villes.
12. Les lois Egalim. Contrairement à ce qui est souvent présenté, les agriculteurs ne sont pas pris en compte dans les lois Egalim 1 (2018), 2 (2021) et 3 (2023). Les lois Egalim ont modifié à la fois les règles du Code rural et de la pêche maritime et les règles dites de « transparence tarifaire et des pratiques restrictives de concurrence »du Titre IV du Livre IV du Code de commerce, c’est-à-dire les articles L. 441-1 à L. 444-1-A de ce code (comp. M.-A. Frison-Roche, Droit de la concurrence, Dalloz, 2è éd., 2022, D. Mainguy, M. Depincé et M. Cayot, Droit de la concurrence, LexisNexis, 4è éd. a paraître 2024, G. Chantepie, « EGALIM 3 » : le droit des relations commerciales réformé à tâtons », (Quatre parties), Dalloz actualité, 5 avr. 2023 (Part. I), 6 avr. 2023 (Part. II), 13 avr. 2023 (Part. II et IV).
Ces règles, en substance, assurent un contrôle normatif de la « chaîne de valeurs » entre les fournisseurs et les distributeurs, principalement la « grande distribution ». Est ainsi réglementée les conditions de la « négociation commerciale » entre ces groupes d’acteurs, impliquant une méthode de négociation constatée par l’exigence d’une « convention tarifaire » écrite et complète traduisant le résultat de cette négociation commerciale, le plus souvent annuelle, mais également l’identification d’un certain nombre de « pratiques », identifiées et susceptibles d’être sanctionnées, ou bien par des amendes administratives élevées ou des sanction spécifiques, quasi-pénales. L’ensemble repose sur les logiques du droit de la concurrence, à savoir la concurrence par les prix dans l’objectif de l’obtention de prix bas pour le consommateur. La « chaîne de valeur » s’étage ainsi entre le prix brut (prix de vente unitaire) d’un produit proposé par le fournisseur et la négociation de ce prix, à travers des constructions de type de « réductions de prix » (remises, ristournes, rémunération de services assurés par le distributeur) qui constituent autant de variable de la « marge » et donc du « partage de la marge » entre le fournisseur et le distributeur.
13. Toutefois, ni les catégories de « fournisseur » ou de « distributeur » ne sont définies dans ces règles. Mieux, le « fournisseur » est parfois désigné comme un « producteur ». L’agriculteur, l’industriel sont des producteurs. L’agriculteur est cependant identifié ainsi dans le Code rural et de la pêche maritime (art. L. 931-24), ce producteur concluant un contrat réglementé (peu) avec le « premier acheteur ». Ce « premier acheteur » qui peut être une coopérative, un transformateur, parfois le distributeur lui-même (boucher, primeur, y compris dans la grande distribution) mais de manière marginale.
14. Par conséquent les « lois Egalim » commencent avec ce fournisseur, le « premier acheteur » (français ou étranger) de produits agricoles (français), ou le fournisseur étranger de produits alimentaires produits à partie de produits agricoles étrangers. Ce fournisseur doit alors tenir compte de la « valeur » de ce produit agricole, mais simplement dans l’information en aval de l’existence de cette valeur. Une donnée importante cependant : une incertitude repose sur l’application de ces règles à un fournisseur étranger : c’est tout le débat autour de l’effet « extraterritorial », plutôt illusoire, de l’article L. 444-1 A du Code de commerce.
Par conséquent, les agriculteurs ne sont aucunement maîtres de la valeur de leur production dans l’enchainement de ces règles : ils ne participent pas aux négociations commerciales avec les distributeurs, ils ne sont pas maîtres, donc, de la régulation de la « chaîne de valeurs », valeurs qui ne commencent qu’avec la « valeur » du produit transformé. Le débat conduisant à se scandaliser devant la « marge » réalisée par tel distributeur, revendant tel produit agricole acheté 10 et « revendu » 500 dans la grande distribution est certes réel, mais hors contrôle des lois Egalim. Ces dernières ne concernent que les relations entre celui qui acheté 10 ce produit agricole (uniquement saisi par des logiques contractuelles ordinaires, mais obligatoire, avec le « premier acheteur », sauf accords interprofessionnels, et donc une force de vente maximisée) et la suite de la séquence commerciale. Rien n’impose au « premier acheteur » de garantir un prix minimum, ou une marge minimale, voire une valorisation ou une survalorisation des produits agricoles (sauf autoproduction, viticole par exemple, ou distribution raffinée de produits d’exception dans les secteurs de la viande, truffiers, fromagers, où les règles de l’article L. 631-24 s’appliquent, sans possibilité de dérogation, comme l’avis n° 24-3 du 18 janvier 2024 de la CEPC l’a récemment précisé).
15. Les solutions pour les agriculteurs ? En l’état, il n’y en a guère sauf hypothétique révision des règles applicables ou renversement général de la politique européenne et internationale : les contrôles des lois Egalim ne concernent pas les contrats conclus par les agriculteurs. La seule façon pour les agriculteurs d’intégrer les lois Egalim, serait de se regrouper, en masse, pour créer des structures pour être « le premier acheteur » et, de cette façon contrôler le prix payé entre l’agriculteur et ce « premier acheteur », respectant la lettre et l’esprit de l’article L. 631624 du Code rural et de la pêche maritime, mais favorable à l’agriculteur, une sorte de « prix de transfert interne », et s’installer dans les logiques de négociation commerciale, intégrant alors une étape nouvelle dans la catégorie des « fournisseurs » : ce premier acheteur, un autre soi-même, l’acheteur subséquent, puis le distributeur. Sans doute les négociations seraient sévères, s’ensuivrait une hausse mécanique des prix, etc. et très certainement une modification des règles des lois Egalim.
DM
MIRAGE(S) cheMIns de Recherche Appliquée au droit de la GuerrE atypique (de la Sorbonne) 